ÉGLISE ET ÉTAT

Prise de vue

On entend ici par Église toute communauté d’adeptes d’une même religion, sans exclure, comme on le fait parfois, les religions non chrétiennes, ou les religions dépourvues plus ou moins complètement de structure hiérarchisée, avec distinction des simples fidèles et des ministres du culte (comme il en est par exemple dans l’islam). Les adeptes d’une même religion ont en commun un corps de croyances, pratiquent le même culte, suivent la même discipline (formulée le cas échéant par les mêmes autorités hiérarchiques), etc., et c’est en tout cela qu’ils constituent une Église. Par État, on entend l’organisme qui constitue la structure juridique, institutionnelle et politique de la communauté nationale: le pouvoir, par conséquent, et la législation qui émane de lui.

Chaque Église a une conception propre de ses rapports avec les États sur le territoire desquels elle a des fidèles. Mais ce sont les États, maîtres du temporel, qui, en fin de compte, décident; leurs rapports avec les Églises sont dans une très large mesure ce qu’ils veulent, et non ce que celles-ci voudraient qu’ils soient. On s’en tiendra donc ici à la perspective étatique, sans s’interdire de faire allusion, le cas échéant, au point de vue des diverses Églises.

Églises et États se rencontrent nécessairement, et en divers domaines; la cloison entre le temporel, dont l’État a la charge, et le spirituel, qui est de la compétence des Églises, ne peut pas être étanche, même si l’État ne prétend pas connaître du spirituel ni les Églises du temporel.

Rencontre sur le terrain juridique d’abord: les Églises ne peuvent guère faire l’économie d’un statut de droit étatique; il faut à leurs biens une assiette juridique, leurs activités intéressent l’ordre public, dont l’État porte la responsabilité; certaines Églises – l’Église catholique notamment – ont leur législation propre en des domaines comme le mariage, dont s’occupe également l’État. Mais il y a beaucoup plus: s’affrontent parfois des conceptions du destin de l’homme qui sont à la base des dogmes, des morales des Églises, d’une part; des législations, des structures, des politiques des États, d’autre part. L’enjeu est grave: indépendance de l’État par rapport aux «forces religieuses»; efficience de son action en vue des fins qu’il s’assigne, de l’ordre public qu’il veut faire prévaloir; cohésion de la communauté nationale, dont il est responsable, malgré le pluralisme religieux et les germes de cloisonnements qu’il porte en lui. Liberté de conscience pour les citoyens, liberté pour chacun de vivre comme il l’entend, liberté pour ceux qui pensent de la même façon de se grouper, sans subir de mesures discriminatoires, sans devoir rendre de comptes à quiconque et d’abord à César. Où s’arrête, en tout cela, la mission de l’État? Comment délimiter le domaine qui est le sien? À ce niveau, la rencontre, l’affrontement ne sont plus simplement du domaine du droit.

Rencontre politique: il faut prévenir ou apaiser les conflits; on négocie. S’agissant de l’Église catholique, et le Saint-Siège étant personne morale souveraine de droit international public, des échanges de représentants diplomatiques, des traités (que l’on appelle concordats) sont l’un des modes – non le seul – de ces négociations politiques. Rencontre, ou affrontement parfois, sur le plan sociologique enfin: influences, pressions de toutes sortes, des Églises sur l’État et réciproquement, pressions directes ou par personnes interposées. Les moyens ni les occasions ne manquent.

Il ne saurait être question ici d’une étude d’ensemble des relations entre les Églises et les États sous les multiples et complexes aspects qui viennent d’être dits. Dans la perspective institutionnelle à laquelle on se tiendra, les solutions des problèmes qu’on a évoqués sont largement commandées par deux options fondamentales. En premier lieu, l’État prend parti pour une religion déterminée ou, au contraire, il s’abstient de le faire, il reste «en deçà» de l’option religieuse. On se trouve ainsi en présence de deux grands types d’États: d’un côté les États confessionnels, de l’autre les États non confessionnels ou «laïques».

La seconde option interfère avec la première: l’État confessionnel peut accepter, plus ou moins docilement, les impératifs de la religion qu’il professe, les faire passer dans sa politique, sa législation; il peut aussi entendre rester maître de sa législation, de sa politique, laissant d’autre part l’Église libre dans le cadre des exigences de l’ordre public qu’il définit souverainement; il peut enfin, à l’autre extrême, vouloir contrôler, dominer plus ou moins profondément cette Église, afin qu’elle serve sa politique ou du moins n’y mette pas entrave. C’est d’une part la théocratie ou le cléricalisme, d’autre part le libéralisme, enfin le gallicanisme. L’État non confessionnel ne saurait évidemment, par définition, être institutionnellement théocratique ou clérical, puisqu’il ne donne investiture officielle à aucune Église; mais il peut, tout comme l’État confessionnel, opter, soit pour le libéralisme, soit pour le gallicanisme.

 

 1. De l’État confessionnel à l’État non confessionnel

États confessionnels

Historiquement, pendant fort longtemps, jusqu’à la fin du XVIIIe siècle environ, tous les États ont été confessionnels. Si l’on s’en tient aux grandes religions monothéistes à vocation universaliste (le judaïsme, le christianisme, l’islam), on constate ceci: le judaïsme de l’Ancien Testament ne connaît pas la distinction du spirituel et du temporel, les autorités religieuses ne sont pas nettement séparées des autorités étatiques, la loi étatique n’est autre que la loi religieuse, le Livre (la Bible). Le même trait caractérise l’islam, qui s’inspire du judaïsme en même temps que du christianisme; le Coran sert de règle pour la vie sous tous ses aspects. L’État d’Israël et les États musulmans sont confessionnels par essence.

C’est le christianisme qui a introduit la distinction du spirituel et du temporel: «Rendez à César ce qui est à César, à Dieu ce qui est à Dieu», dit Jésus-Christ (Matth., XXII, 21). Cette distinction a une raison doctrinale, la transcendance du spirituel est ainsi affirmée; une raison pratique aussi: le christianisme se développe en pays juif d’abord, païen ensuite et il est souvent persécuté. Mais, en 313, par l’édit de Milan, les empereurs romains d’Occident et d’Orient, Constantin et Licinius, accordent pleine liberté aux chrétiens, et, peu après, Constantin se convertit au christianisme. Devenu seul empereur après avoir éliminé Licinius, il prend diverses mesures qui s’inspirent du christianisme. Plus tard (380), l’un de ses successeurs, Théodose, fait de celui-ci la religion unique et officielle de l’empire. Désormais et pour de longs siècles, les États d’Europe occidentale seront chrétiens, malgré la distinction, maintenue, du spirituel et du temporel. Les rois barbares qui succèdent aux empereurs romains, en Occident, se convertissent vite au christianisme (le baptême de Clovis daterait de 498) et s’emploient avec énergie à convertir leurs sujets païens. On en arrive ainsi à ce que l’on appelle la chrétienté du Moyen Âge: à l’exception des juifs, qui ont un statut spécial, il y a unanimité religieuse en Occident, les institutions privées comme les États font profession de christianisme, sans que cela fasse le moins du monde problème. La distinction du spirituel et du temporel a simplement cette conséquence que les autorités religieuses et civiles ne sont pas confiées aux mêmes personnes, et qu’à bien des égards les lois civiles et religieuses régissent des domaines différents, tous traits qui distinguent les États chrétiens des États musulmans (il n’est plus question à ce moment d’État juif).

La Réforme, au XVIe siècle, rompt, après le schisme d’Orient, l’unité de la Chrétienté. L’État reste confessionnel, sans que personne mette en cause ce caractère; c’est la religion du prince qui, en bien des cas et surtout en Allemagne, décide de la foi professée par l’État, selon l’adage Cujus regio ejus religio. Le seul problème est celui du statut des dissidents (les «huguenots» en pays catholique, les «papistes» en pays protestant); selon les périodes, les États, les souverains, on les pourchasse, ou on les «tolère»; on sait les tribulations des protestants en France, bénéficiant de la tolérance d’Henri IV avec l’édit de Nantes (1598), pourchassés par Louis XIV, qui, en 1685, révoque l’acte de son grand-père.

La mise en cause du système

Le système est mis en cause pour la première fois par les jeunes États-Unis d’Amérique. La Déclaration d’indépendance de 1776 invoque encore le «Dieu de la nature», le «Créateur», le «Juge suprême de l’Univers», la «Divine Providence»; mais, dès 1791, le premier amendement à la Constitution fait défense au Congrès de «faire aucune loi concernant l’établissement d’une religion ou interdisant son libre exercice», disposition adoptée ensuite par la plupart des États membres de l’Union. Il est difficile aux historiens des États-Unis de dire ce que les auteurs de l’amendement ont exactement voulu, mais à tout le moins faut-il voir dans cette disposition le refus de tout régime discriminatoire entre les religions, et actuellement il semble bien que soit dominante aux États-Unis, dans l’opinion et dans le droit, l’idée que la religion est une affaire privée, hors de la compétence de l’État. Le déisme assez flou de la Déclaration d’indépendance a peu d’importance en regard.

La France de la Révolution reste d’abord théoriquement fidèle au principe de l’État confessionnel avec la Constitution civile du clergé de 1790, puis les cultes de la Raison et de l’Être suprême de 1793 et 1794; mais, lasse des guerres de religion que toutes ces dispositions ont entraînées, la Convention, régime d’ailleurs hostile aux cultes, tout particulièrement à l’Église catholique, abroge, le 18 septembre 1794, les cultes de la Raison et de l’Être suprême et établit, par la loi du 21 janvier 1795, la séparation complète des cultes et de l’État; Bonaparte veut rétablir la paix en France et donc la paix religieuse; il conclut un concordat, en 1801, avec le Saint-Siège, et adjoint unilatéralement à ce texte des articles organiques (1802), qui concernent tous les cultes. L’ensemble du régime est le suivant: il est constaté que la religion catholique est professée par la majorité des Français, mais trois cultes sont «reconnus», donc bénéficient d’une sorte d’investiture officielle, le culte catholique et deux cultes protestants; par la suite, le culte israélite est également reconnu. On est donc en présence d’une œuvre de compromis, qui emprunte à la fois à l’Ancien Régime et à la Révolution.

La «déconfessionnalisation de l’État»

Au cours du XIXe siècle, l’État se «déconfessionnalise» progressivement; en 1904, le gouvernement français dénonce le concordat de 1801, et le Parlement vote, le 9 décembre 1905, la loi «sur la séparation des Églises et de l’État»: désormais, la France est, dans toute la rigueur du terme, un État non confessionnel, «laïque» (hormis l’Alsace et la Moselle, qui, redevenues françaises après la Première Guerre mondiale, sont aujourd’hui encore régies par le concordat de 1801). Les Constitutions de 1945 et 1958 ont affirmé toutes deux cette laïcité, dont les tribunaux, à partir de 1905, avaient précisé le contenu institutionnel dans un sens libéral. Déjà, la Suisse, dans sa Constitution fédérale de 1874, était entrée dans la voie de la laïcité.

Les États de l’Europe de l’Est ont suivi ces exemples. De même, nombre d’États nés de la décolonisation (Haute-Volta, Centrafrique, Côte-d’Ivoire, Dahomey, Gabon, Guinée, Mali, Niger, Sénégal). D’autres États nouveaux émettent des professions de foi très large (dans le préambule de sa Constitution de 1959, le peuple malgache affirme «sa croyance en Dieu»), d’autres ne se prononcent pas sur la question. Parmi les anciens États qui ont changé de régime politique, soit à la suite de révolutions, soit en conséquence des guerres de 1914-1918 ou 1939-1945, on trouve également une grande variété: l’Espagne franquiste a renoué avec la tradition confessionnelle interrompue par le Front populaire (mais la Constitution espagnole de 1978 déclare, en son article 16, qu’il n’y a pas de religion d’État, ajoutant que les pouvoirs publics tiendront compte des croyances religieuses de la société espagnole). Le Portugal de Salazar, dans la Constitution de 1933, déclare que la religion catholique est celle de la nation portugaise, mais décide aussitôt après que l’État maintient envers cette religion le régime de séparation. La loi fondamentale de la République fédérale d’Allemagne de 1949 affirme que «le peuple allemand est conscient de sa responsabilité devant Dieu». La Constitution italienne de 1947 se contente de dire que les rapports entre l’État et l’Église catholique sont réglés par les pactes du Latran (de 1929) et que l’État et l’Église catholique sont indépendants et souverains chacun dans son ordre.

L’État d’Israël n’a pas encore de constitution; dans la proclamation d’indépendance de 1948 est affirmée la confiance des fondateurs de l’État dans le «Rocher d’Israël», formule empruntée à la Bible, volontairement ambivalente. On peut dire, semble-t-il, sans figer ce qui reste flou, qu’en Israël le judaïsme est bien doté d’une investiture officielle, mais qu’il est, ou peut être pour ceux qui le désirent (les incroyants sont nombreux parmi les Juifs de l’État d’Israël), dépouillé de signification proprement religieuse, il est une culture, fortement appuyée sur la Bible et la tradition juive. Dans les pays à population musulmane, on trouve encore une grande diversité: la Turquie kémaliste (qui n’est pas arabe) a résolument opté pour la laïcité de l’État; la Syrie adopte, dans la Constitution de 1973, une formule transactionnelle, constatant que la majorité du peuple professe l’islam et le proclame, en conséquence, source principale d’inspiration de la législation. De même, la Constitution de 1959 de la Tunisie du président Bourguiba déclare simplement que «la Tunisie est un pays... de religion musulmane», sans proclamer l’islam religion d’État. La plupart des autres États de population musulmane ont adopté le régime de l’État confessionnel et fait de l’islam la religion d’État, notamment la république de Mauritanie, non simplement par fidélité à l’islam, mais aussi sans doute pour des raisons d’opportunité politique, en raison du voisinage du Maroc. Le président Nasser a inclus la clause de la religion d’État dans la Constitution égyptienne de 1956. Cette clause était maintenue dans la Constitution de 1971.

Ainsi on passe par des transitions à peine sensibles de la pleine confessionnalité selon le type traditionnel à la laïcité de l’État la plus stricte. Entre un État confessionnel comme l’était l’Espagne franquiste et un État laïque comme la France, la différence est à bien des égards considérable; mais il est difficile et arbitraire de classer les États qui adoptent des positions intermédiaires, et ils sont sans doute la majorité.

 Les conséquences de l’option

La liberté religieuse

Les conséquences ont trait essentiellement à la liberté religieuse, en elle-même et dans ses prolongements: liberté intérieure de l’option et liberté des agissements conformes à l’option, et donc aux impératifs des Églises; liberté personnelle et liberté collective, donc libertés des Églises; égalité ou discriminations entre les citoyens sur la base de l’option religieuse; aide de l’État aux Églises, etc.

On peut dire que le principe de la liberté religieuse fait aujourd’hui partie du droit commun des pays civilisés; il est formulé par la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1950, par la Convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales de 1948, et par d’autres déclarations internationales. La plupart des constitutions le proclament, en des termes divers, plus ou moins précis. Il est important de souligner que ces affirmations émanent non seulement d’États laïques (la laïcité est le plus souvent proclamée comme garantissant la liberté religieuse des citoyens), mais aussi d’États confessionnels. On trouve ainsi, entre autres précisions sur le contenu de la liberté religieuse, l’affirmation que nul ne doit être privilégié ou pénalisé en raison de ses croyances, que toutes les confessions religieuses sont également libres devant la loi, qu’elles ont le droit de s’organiser selon leurs statuts propres, etc. Soulignons quelques points particuliers: la Constitution italienne de 1947 décide que les rapports entre l’État et les confessions autres que catholique sont réglés sur la base d’ententes avec les représentants de chacune d’elles, ententes évidemment comparables aux concordats qui interviennent parfois entre les États et l’Église catholique. La Constitution portugaise stipule que nul n’est tenu de déclarer la religion qu’il pratique, en dehors du cas d’enquête statistique ordonnée par la loi; le secret de l’option est effectivement une garantie importante de la liberté religieuse (en France, les mentions relatives à la religion ont disparu des questionnaires pour recensements dès 1881).

Liberté et discrimination

Cela ne signifie pas pourtant, et il s’en faut, que le régime de la liberté religieuse soit le même partout; quelques particularités sont à noter, qui sont parfois d’importance. On vient de souligner que la liberté religieuse était proclamée même par des États confessionnels; une question cependant se pose déjà; à supposer, comme il est précisé dans plusieurs de ces constitutions, qu’aucune discrimination ne soit édictée au préjudice des uns, aucun avantage au profit des autres, cette adhésion institutionnelle de la nation à une religion déterminée n’est-elle pas, par elle-même, contraire à une pleine liberté de conscience? Le citoyen peut et doit accepter qu’au nom de la collectivité soient prises des options auxquelles il ne souscrit pas personnellement, et qui pourtant l’engageront, et sa liberté n’en souffre pas. C’est que de telles options sont nécessairement collectives, et nécessairement de la compétence de l’État. Mais l’option religieuse est personnelle avant d’être collective; comment resterait-elle libre si c’est la collectivité qui décide en premier, et plus encore si c’est l’État, César, qui décide au nom de la collectivité? Mais il y a plus grave.

On trouve, en certains États, diverses règles qui sont discriminatoires. De hautes fonctions publiques (celle de chef de l’État notamment) ne sont pas accessibles, dans nombre d’États confessionnels, aux adeptes des religions dissidentes, et cela semble logique. Elles ne l’étaient ou ne le sont pas pour des non-catholiques en Espagne franquiste, en république Argentine; pour des non-anglicans en Angleterre; pour des non-protestants en Norvège, en Suède; pour des non-islamiques en Mauritanie, Algérie, Syrie. La liberté du culte public est parfois réservée à la religion officielle; c’était le cas en Espagne jusqu’à la loi du 28 juin 1967, prise en exécution de la Déclaration sur la liberté religieuse du IIe concile du Vatican et remplacée par la loi du 5 juillet 1980. En Grèce, le prosélytisme contre la religion dominante (christianisme orthodoxe) est interdit. En divers pays, la religion officielle jouit d’une protection particulière (évangélisme luthérien en Islande; catholicisme au Lichtenstein, en Bolivie, au Pérou).

L’aide aux cultes et à l’école confessionnelle

Pour assurer une complète égalité entre tous les citoyens, quelle que soit leur option, certains États s’interdisent toute aide aux cultes. C’est dans ce sens que les États-Unis d’Amérique interprètent le premier amendement à la Constitution, cité plus haut. On trouve une disposition analogue en Irlande, à Porto Rico. La loi française de séparation des Églises et de l’État du 9 décembre 1905 déclare de son côté que «la République ne salarie, ne subventionne aucun culte». Même règle au Honduras (curieusement, certains États socialistes de l’Europe de l’Est, qui pourtant n’étaient guère favorables aux religions, avaient décidé explicitement le contraire: souci de ne pas heurter les populations en rompant avec des traditions auxquelles elles sont très attachées? désir d’avoir ainsi barre sur ces Églises?). En France et aux États-Unis, ces dispositions entraînent la même difficulté d’application concrète: l’État peut-il apporter son aide aux écoles confessionnelles? Le problème est compliqué, en France, de ce que certaines restrictions à l’aide publique à l’enseignement privé ne visent pas toujours exclusivement les écoles confessionnelles (effectivement, tous les établissements d’enseignement privé ne sont pas confessionnels). Pour les écoles confessionnelles, la solution des tribunaux repose essentiellement sur la distinction entre celles qui donnent un enseignement spécifiquement religieux («séminaires» destinés à la formation des futurs ministres du culte) et celles qui, donnant un enseignement général, sont simplement d’inspiration religieuse (fût-elle explicite); les subventions sont interdites pour les premières, permises pour les secondes. Aux États-Unis, on tend à distinguer, pour les écoles d’enseignement général, entre l’aide aux élèves au titre de la législation sociale ou économique, qui est permise (sinon même obligatoire si l’on veut éviter toute discrimination entre les enfants qui fréquentent les écoles confessionnelles et les autres), et l’aide aux écoles elles-mêmes, qui est interdite comme aboutissant à favoriser les confessions religieuses qui les entretiennent. Cette solution semble plus sévère que celle qui est adoptée en France, plus artificielle peut-être aussi: toute aide aux élèves favorise les écoles, et réciproquement; la distinction entre enseignement principal spécifiquement religieux d’une part, profane, ou général, d’autre part (même s’il est donné dans un contexte éducatif d’inspiration confessionnelle), correspond au contraire à une réalité.

 2. Rapports de forces entre Églises et États

Chaque Église a non seulement ses dogmes, mais aussi sa morale, et celle-ci se traduit souvent par des règles juridiques, concernant maints aspects de la vie personnelle, le mariage et la famille en particulier: ainsi, telle religion admet, telle autre n’admet pas le divorce. Autant de terrains où le droit de l’État, et aussi sa politique (au sens le plus large du terme), et ceux des Églises peuvent s’affronter, ou collaborer, ou se déployer chacun dans son domaine propre. Cela est particulièrement net, qu’il s’agisse d’une Église fortement hiérarchisée d’une part, universaliste d’autre part, ou d’une Église, fût-elle peu hiérarchisée, dont la doctrine et la discipline touchent de près à l’existence concrète, personnelle et sociale. L’Église catholique est fortement hiérarchisée, son chef, le pape, représente une autorité supranationale; l’islam n’est pas hiérarchisé, mais le Coran réglemente maints aspects de l’existence concrète. Affrontement de tous les jours, sociologique, politique: ici il faut être catholique, ou protestant, ou franc-maçon, pour obtenir un poste, une faveur, et là, au contraire, cette appartenance constitue un handicap; ici l’État est docile, là hostile, là encore indifférent à ce que dit, pense, demande telle Église. L’affrontement prend aussi un aspect juridique, institutionnel: l’État homologue officiellement, dans le dispositif de sa législation, voire dans sa constitution, le droit, la morale de telle Église, ou bien au contraire il prend des précautions institutionnelles propres à limiter l’influence des Églises, ou enfin il leur laisse toute liberté d’agir dans les limites du seul droit commun de la liberté: théocratie, gallicanisme ou libéralisme. Il n’y a bien entendu place pour la théocratie institutionnelle que dans les États confessionnels, et uniquement en faveur de la seule religion officiellement proclamée par l’État comme celle de la nation; en revanche, le gallicanisme peut exister aussi bien dans les États confessionnels que dans les États laïques; de même pour le libéralisme.

 La théocratie

Les anciens États juif et arabes

L’État juif de l’Ancien Testament, les premiers États arabes sont des États typiquement théocratiques. Aujourd’hui, on ne peut plus parler de théocratie dans l’État d’Israël, en ce que la Bible n’a plus immédiatement valeur de loi d’État, en ce que, par ailleurs, son autorité est désormais morale, culturelle, et non nécessairement religieuse. Dans les États arabes contemporains, il reste certainement des éléments marqués de théocratie.

La Chrétienté et les princes protestants

Dans les États chrétiens, la théocratie a existé également, mais sous une forme autre que dans l’État juif et les États arabes d’autrefois. C’est en effet le christianisme, on l’a déjà noté, qui a apporté au monde la distinction des ordres spirituel et temporel, si contraire à la tradition juive qu’a suivie ensuite le monde musulman, comme à la tradition de la Rome païenne. Autorités religieuses et civiles sont désormais distinctes, et l’Église laisse à l’État la responsabilité de l’ordre temporel. Mais les «matières mixtes» sont nombreuses où l’Église veut imposer à l’État ses lois ou ses directives. Les prétentions théocratiques de nombreux papes du Moyen Âge sont bien connues; les souverains, du reste, n’étaient souvent pas très dociles; les papes, alors, n’hésitaient pas à les excommunier, et à délier les fidèles sujets du prince du devoir d’obéissance à celui-ci. Cette indocilité des princes se manifeste d’ailleurs en des domaines bien circonscrits (problèmes des conflits entre les juridictions étatiques et ecclésiastiques, des impôts prélevés par l’État sur les biens de l’Église ou par l’Église sur les fidèles, etc.); en nombre d’autres matières, il n’y a pas de conflits, et le recours au bras séculier pour le châtiment des hérétiques en est un triste témoignage.

Dans les pays protestants, il ne saurait évidemment être question de cléricalisme, puisqu’il n’y a pas de clergé dans la religion réformée; la théocratie peut pourtant se concevoir, sous la forme d’une soumission de l’État à la Bible, comme loi religieuse; sans doute le principe du libre examen rend-il difficile la formulation en lois précises de ses exigences, mais un prince autoritaire peut imposer son interprétation personnelle. C’est bien un peu cela qui s’est passé, notamment à Genève, avec Calvin; puis est venu le fractionnement du protestantisme, et la théocratie ne put plus guère être dès lors que sociologique.

Loi étatique et loi religieuse modernes

L’indiscipline des princes, puis l’avènement de la démocratie ont fait disparaître la théocratie et le cléricalisme tels que le Moyen Âge les a connus avec la Chrétienté. Ce n’est pas à dire que de nos jours, il n’y ait plus nulle part trace de subordination institutionnelle d’États à des Églises, sous des formes variées. La moins marquée, en Occident, a trait au mariage. On sait que l’Église catholique a une législation très précise concernant cette institution quant à ses formes, à ses conditions de validité, à sa dissolution. Tout cela est assez éloigné parfois des législations purement étatiques récentes, en particulier en ce qui concerne le divorce. Certains États ont une législation manifestement inspirée de celle de l’Église catholique. Mais, en outre, d’autres États acceptent explicitement, par convention concordataire ou dans leur droit interne (Brésil), la législation de l’Église catholique pour les fidèles de cette religion, décidant en particulier que le mariage religieux vaudra par lui-même mariage civil à certaines conditions. La loi étatique se dessaisit ainsi volontairement en faveur de la loi religieuse, pour une partie des citoyens (ce qui a pour effet de porter atteinte au principe selon lequel tous les citoyens sont soumis au même statut). Autre et moins remarquable est le système adopté par quelques législations internes (Italie par exemple) qui homologuent à certaines conditions la célébration du mariage devant le ministre d’un culte reconnu. Seule est ici en cause une question de forme. Dans la plupart des États musulmans, ce système des statuts personnels a une portée plus large: l’islam prévoit des règles particulières pour ses fidèles en un grand nombre de domaines; d’autre part, il a admis, très rapidement, un principe de liberté de conscience en faveur des juifs et des chrétiens (les «gens du Livre») en vertu duquel ceux-ci sont soumis à leur propre loi religieuse, et non au Coran. D’où est résulté, grâce en partie à l’intervention des puissances colonisatrices, le système des «communautés», les fidèles du judaïsme et du christianisme restant soumis à leur statut personnel, avec même, pour trancher les conflits concernant ce statut, leurs tribunaux propres. En 1954, l’Égypte a unifié les tribunaux, mais sans unifier les statuts personnels; cette réforme a l’inconvénient pour les juifs et les chrétiens que leur droit est appliqué par des magistrats qui, musulmans pour la plupart, sont mal préparés à appliquer les droits juif ou chrétien. On trouve un système de statuts personnels comparable en Israël. Dans les pays arabes, sauf au Liban, les fidèles appartenant à une religion autre que l’islam sont en situation d’infériorité à divers égards. Un tel système sert mal l’unité nationale.

En divers pays, chrétiens ou musulmans, on peut également parler de théocratie sous une autre forme; il arrive en effet que référence institutionnelle soit faite à la religion professée par l’État pour déterminer les exigences de ce que l’on peut appeler de manière large l’ordre public. C’était le cas dans l’Espagne franquiste, où, par exemple, selon le concordat de 1953, dans toutes les écoles l’enseignement devait être adapté aux principes du dogme et de la morale catholiques (indépendamment des cours d’instruction religieuse). En Colombie, au Panamá, la liberté des cultes non catholiques a pour limite les exigences de la morale chrétienne. La même tendance se rencontre dans divers États musulmans, en ce qui concerne les règles applicables à tous, au-delà par conséquent de ce qui concerne les statuts de communautés dont il vient d’être parlé. La Tunisie a bien modernisé, dans une large mesure, sa législation, abrogeant ou modifiant certaines règles traditionnelles coraniques, mais elle ne l’a fait que sous le couvert d’interprétation du Coran. La Syrie a voulu elle aussi se moderniser, et pour y parvenir a renoncé à professer officiellement l’islam, afin de n’être pas exposée à en violer certaines exigences; elle a tout de même proclamé, en 1973, dans sa Constitution, son attachement à l’islam et fait du droit musulman la source principale de la législation. Théocratie assouplie, modernisée, par conséquent, théocratie tout de même, dans une large mesure. Ailleurs, l’évolution est plus lente; dans un État strictement musulman, il arrive encore qu’un couple adultère subisse la peine de la lapidation, le juge qui prononce la peine jetant la première pierre, conformément aux prescriptions du Coran. La théocratie institutionnelle reste, dans l’ensemble des États, chose assez exceptionnelle, on le voit, et elle n’a pas l’ampleur qu’a revêtue au Moyen Âge la théocratie pontificale. Contre celle-ci, les États ont rapidement réagi.

 Le gallicanisme

Les origines

La tendance des États à dominer les Églises et à limiter leur influence par des mesures légales est fort ancienne. On la voit apparaître en Occident avec l’empereur Constantin. Devenu chrétien, celui-ci se dit «évêque du dehors» et, à ce titre, s’arroge en matière religieuse un rôle et des droits qui servent ses intérêts politiques, temporels par conséquent. Son lointain successeur Charlemagne fait de même. Au Moyen Âge, ce fut la Chrétienté, dont on vient de parler, avec les prétentions théocratiques des papes. Mais, dès l’éveil des nationalités, les princes firent tous leurs efforts pour secouer le joug de l’Église, et même mettre celle-ci sous leurs ordres. Ils n’eurent guère de peine à trouver théologiens et légistes pour justifier leurs prétentions; les Français s’illustrèrent particulièrement dans cette politique, d’où le nom de gallicanisme qu’on lui donne traditionnellement; on sait l’attitude de Louis XIV et l’appui qu’il trouva auprès de Bossuet. Mais, sous des formes plus ou moins différentes, la tendance fut générale; en Autriche, l’empereur Joseph II se rendit célèbre par son zèle à réglementer toutes sortes de détails de la vie religieuse; ce qui lui valut d’être appelé par Frédéric II «mon frère le sacristain».

La Constitution civile du clergé des premières années de la Révolution française est fortement influencée par le gallicanisme; la séparation décidée par la Convention reste très marquée de défiance envers l’Église catholique. Mais c’est avec Bonaparte, dans le concordat de 1801, et dans les Articles organiques qu’il lui annexa unilatéralement et qui, eux, visent également les deux cultes protestants puis, un peu plus tard, le culte israélite, que l’on retrouve, aggravée s’il est possible, la tradition gallicane. Nomination des évêques par le chef de l’État, interdiction pour eux de sortir du territoire de leur diocèse sans la permission du Premier consul, exigence d’une autorisation gouvernementale pour la publication et l’exécution des bulles et autres décisions de la cour de Rome, obligation de conformer l’enseignement des séminaires à la doctrine (très authentiquement gallicane) de la Déclaration du clergé de 1682, serment, imposé aux évêques, de fidélité au gouvernement avec obligation, s’ils apprennent que «quelque chose se trame au préjudice de l’État, de le faire savoir au gouvernement», procédure d’«appel comme d’abus», reprise de l’Ancien Régime, permettant au gouvernement de sanctionner diverses infractions, parfois mal définies, commises par les ministres du culte dans l’exercice de leurs fonctions (et aussi, théoriquement et inversement, les attentats contre la liberté des cultes), limitations sévères à la liberté des congrégations religieuses, telles sont quelques-unes des tracasseries au moyen desquelles Bonaparte entend mettre les Églises, l’Église catholique en particulier, à sa botte. À diverses reprises, au cours du XIXe siècle, la politique religieuse de la France fut marquée de gallicanisme.

Les formes présentes

En divers pays d’Europe, vers la fin du XIXe siècle, la mainmise sur les Églises, l’Église catholique en particulier, fut tentée, avec plus ou moins de bonheur et de violence, par divers gouvernements: Espagne, Italie, Autriche, Allemagne connurent des incidents, des luttes dont le Kulturkampf de Bismarck donne un exemple particulièrement spectaculaire.

La Suisse a connu son «Kulturkampf» et sa Constitution fédérale, qui a été élaborée en 1874, peu après le Ier concile du Vatican, contient diverses mesures d’inspiration gallicane; les plus graves sont contenues dans les articles 51 et 52, par lesquels sont interdits l’accès au territoire, pour les jésuites, et la fondation de nouveaux couvents, pour les religieux en général. Ces mesures ont empêché la Confédération de ratifier, en 1950, la Convention européenne pour la sauvegarde des droits de l’homme. Mais elles ont été abrogées par référendum («votation») en 1973 et la ratification de la Convention a eu lieu en 1974. Durant l’ère socialiste en Europe de l’Est, le régime des cultes était orienté dans le sens d’un contrôle très strict, très gallican, des Églises.

En Amérique latine, on trouve dans diverses constitutions, anciennes mais toujours en vigueur, ou même récentes, des règles proches de celles qui sont formulées par le concordat de 1801 et les Articles organiques. Ici ou là, interdiction aux clercs de remplir des charges publiques; en Argentine, en Bolivie, au Costa Rica, au Pérou, exigence d’un exequatur du gouvernement pour les actes des autorités ecclésiastiques; au Guatemala, au Costa Rica, au Salvador, sous des formes diverses, interdiction des activités politiques sous couvert de culte ou pour motif religieux, sanction de la critique des lois, du gouvernement ou des fonctionnaires publics par les ministres du culte; restrictions à la liberté de congrégation en Argentine et au Salvador. Il est remarquable que nombre des États qui adoptent ces mesures sont d’autre part des États confessionnels catholiques. Pour l’Argentine, l’accord conclu avec le Saint-Siège le 16 octobre 1966 atténue assez largement la rigueur des règles légales internes.

Ainsi, ce qui caractérise le gallicanisme, ce sont le contrôle a priori qu’il entend exercer sur les Églises et les limitations discriminatoires qu’il impose à leurs activités, selon des modalités diverses. L’État gallican veut, en somme, prévenir toute possibilité de «contestation» de la part des Églises et, au service de cette volonté, il met en œuvre ses prérogatives de puissance publique. Il n’est pas surprenant que souvent le gallicanisme sévisse dans les États à structure autoritaire ou totalitaire.

 Le libéralisme

Les principes

Dès son accession à l’indépendance, la Belgique, dans sa Constitution de 1831, a répudié en matière religieuse le système napoléonien, qu’elle conservait pourtant en d’autres domaines. En vertu de cette constitution, l’État n’a pas le droit d’intervenir dans la nomination des ministres du culte, de les empêcher de correspondre avec leurs supérieurs ou de publier leurs actes. En France, la dénonciation du concordat de 1801 et la rupture des relations diplomatiques avec le Vatican, en 1904, sont encore des mesures gallicanes en ce qu’elles sont antiromaines. Mais elles entraînent la séparation des Églises et de l’État, et la loi du 9 décembre 1905, qui met celle-ci en œuvre, abroge les Articles organiques, ce qui revient à sortir de la voie du gallicanisme. Après la Seconde Guerre mondiale, nombre d’États nouveaux ou d’États changeant de régime politique ont, avec des formules diverses, adopté le principe libéral. Selon la constitution de la République démocratique allemande, les communautés religieuses dirigent leurs propres affaires et s’administrent librement, conformément au droit commun. Des dispositions de même type se rencontrent en Bavière, dans la Rhénanie-Palatinat, en Italie en ce qui concerne l’Église catholique («l’État et l’Église catholique sont, chacun dans son domaine propre, indépendants et souverains» – formule qui rappelle celle, célèbre, de Cavour: «l’Église libre dans l’État libre»). Les nouvelles républiques africaines d’expression française ont assez souvent posé des principes analogues, notamment la République centrafricaine, le Gabon, Madagascar, le Sénégal. Il en a été de même en Espagne avec la Constitution de 1978 et avec la loi sur la liberté religieuse de 1980.

En adoptant ces principes l’État libéral est sans illusions sur l’influence réelle ou possible des Églises sur leurs fidèles, qui sont aussi ses sujets, et sur les conflits qui peuvent en résulter entre lui et ces Églises. Mais il accepte ce risque et se refuse aux mesures discriminatoires dont use le gallicanisme. Il reconnaît aux Églises la liberté – une liberté égale pour toutes. Ce système libéral se différencie également du système clérical ou théocratique. Non seulement il ne privilégie (en droit) aucune Église, mais encore il cantonne la liberté reconnue à toutes les Églises dans les limites des exigences de l’ordre public, et ne reconnaît de compétence qu’à lui-même pour fixer celles-ci.

La mise en œuvre

La mise en œuvre de ce système intéresse la structure, la discipline, les activités des Églises. Elle découle des principes très généraux qui viennent d’être présentés, avec des variantes selon les pays, et parfois des difficultés. Les Églises se donnent librement leur structure, sans intervention de l’État. Mais, en divers domaines, elles sont dans la nécessité de projeter en quelque sorte cette structure à l’extérieur, autrement dit, d’avoir une structure non seulement selon leur droit propre, mais encore selon le droit de l’État: il faut évidemment que leurs biens, surtout immobiliers, aient un statut de droit étatique; à divers égards, il est impossible de faire l’économie d’une formulation en termes de droit étatique des liens hiérarchiques (par exemple, le curé, dans l’Église catholique, est-il le salarié de l’évêque? – question qui a été fort débattue en France à propos du régime de prévention sociale du clergé). Certaines législations acceptent telles quelles les structures des Églises; mais d’autres (le droit français notamment) s’y refusent, au nom de l’égalité de tous devant la loi. Or il se trouve que parfois la transposition des structures de certaines Églises dans les termes du droit étatique est très difficile, les concepts n’étant pas les mêmes dans les deux systèmes juridiques. Ainsi, la loi de séparation de 1905, en France, a prévu comme support de droit français des biens des Églises les «associations cultuelles», devenues, en 1924, les «associations diocésaines» pour l’Église catholique. Or, celle-ci, à la différence des Églises protestantes ou de la communauté juive, n’est pas du tout organisée selon le type de l’association. Une distorsion est donc infligée aux structures canoniques par le droit français.

Dans ces conditions, il semblerait que, sous réserve de ces distorsions, le statut des Églises en droit étatique soit identique à celui de tout mouvement idéologique: un statut garantissant la liberté d’organisation, de discipline intérieure, d’activités, dans les limites laissées par les exigences de l’ordre public établies souverainement par l’État. Dans la réalité, cela n’est que partiellement exact. Les associations cultuelles du droit français sont bien bâties sur le même modèle que les autres associations, le modèle de la loi de 1901 sur la liberté d’association. La liberté des croyances religieuses est bien comparable, sinon identique, aux autres libertés de l’esprit. Les manifestations extérieures du culte, les processions par exemple, sont bien soumises aux mêmes règles de «police» que les autres manifestations publiques (défilés, rassemblements, etc.). Pourtant, l’assimilation n’est pas totale et, dans certains pays, diverses règles sont propres au régime des cultes.

Ainsi, en France notamment, les fidèles d’une Église peuvent se prévaloir de cette qualité pour obtenir de l’État, à certaines conditions, diverses «prestations», qui ne seraient pas dues aux adhérents d’un quelconque mouvement idéologique: les classes des écoles primaires doivent, selon la loi du 28 mars 1882, vaquer un jour par semaine afin que les enfants dont les parents le désirent puissent suivre le catéchisme; les services publics comportant des internes (lycées et collèges, hôpitaux, prisons, casernes) doivent mettre des aumôneries à la disposition de leurs usagers. On a vu le Conseil d’État annuler (27 mars 1936) un arrêté municipal réglementant l’abattage, parce qu’il ne laissait pas place à l’abattage selon le rite mosaïque. Toutes ces dispositions répondent, dans l’esprit de la loi, à des exigences de la liberté religieuse. Mais il y a plus: se trouvent ici en jeu des exigences formulées par les Églises et auxquelles leurs adeptes doivent avoir la possibilité de se soumettre, même s’ils sont, par ailleurs, sous la dépendance d’un service public. Il ne s’agit donc plus simplement d’une «liberté» indifférenciée qui serait à défendre ou à garantir, mais d’un «pouvoir d’exiger» dont le contenu est défini par les Églises elles-mêmes (dans certaines limites, évidemment), c’est-à-dire d’un droit au sens où un «droit» est autre chose et plus qu’une «liberté», dans son contenu et dans les prérogatives qu’il confère. Sous cet aspect, la liberté religieuse est à rapprocher de ce que les juristes appellent les «droits fondamentaux» de l’homme (droit à la vie, à la santé, etc.).

La dissemblance pratique entre le statut des Églises et celui des autres mouvements idéologiques apparaît encore dans d’autres situations, notamment à l’occasion des conflits qui peuvent surgir au sein d’un groupe confessionnel et mettre en cause la discipline et les liens hiérarchiques (dans l’Église catholique, par exemple, entre un prêtre et son évêque, entre un religieux et sa congrégation). Il arrive que ces conflits, qui normalement sont tranchés par les organes disciplinaires des Églises, soient cependant portés devant les tribunaux civils. Or ceux-ci, le plus souvent, selon des critères du reste parfois un peu flous, se refusent à les trancher. Pourtant, quand des conflits similaires éclatent au sein de groupements autres que les Églises et sont portés devant les tribunaux, ceux-ci les tranchent, comme il leur appartient de le faire, en se référant le cas échéant aux statuts de ces groupements.

De tels exemples montrent bien la spécificité qui est, en régime libéral, celle du fait religieux, quand ce dernier se traduit par l’adhésion à une Église. Pour certains, ce ne serait là qu’une conséquence de circonstances historiques contingentes et cette spécificité pourrait disparaître sans inconvénient. Il semble pourtant que la liberté religieuse se trouve renforcée par ce système. Mais en sens inverse, il faut reconnaître aussi que ce dernier n’est concrètement possible que dans la mesure où les Églises peuvent être elles-mêmes distinguées des autres mouvements idéologiques, dans la mesure donc où existe un minimum de consensus diffus sur ce qu’il faut entendre par «Église». Or ce consensus, qui aujourd’hui existe pour les religions traditionnelles (christianisme, islam, judaïsme), est plus difficile à obtenir en ce qui concerne telle ou telle «secte», pour des raisons sociologiques ou faute de critères suffisamment précis pour définir ce qu’il faut entendre par «Église» ou «religion». Certaines sectes, pourtant, dès maintenant, réclament pour elles-mêmes la qualification juridique d’«Églises».

Pour fonctionner sans heurts, le système libéral suppose un minimum de convergence entre les exigences des Églises et les bases de la civilisation dont l’ordre public étatique est le reflet; mais ces bases peuvent changer. Par ailleurs, des religions peuvent s’implanter, qui s’éloignent plus ou moins de ces bases, sans que l’on puisse ou veuille ne voir en elles que des «sectes» n’accédant pas au rang d’«Églises». Les conflits qui apparaîtront en ces circonstances n’auront évidemment pas de solution sur le plan institutionnel.

 

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